國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)

轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導意見

國辦發(fā)〔2019〕34號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

土地市場是我國現(xiàn)代市場體系的重要組成部分，是資源要素市場的重要內(nèi)容。改革開放以來，通過大力推行國有建設(shè)用地有償使用制度，我國基本形成了以政府供應為主的土地一級市場和以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程起到了重要作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地二級市場運行發(fā)展中的一些問題逐步凸顯，交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善等問題比較突出，導致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要。為完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，結(jié)合各地改革試點實踐，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持問題導向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，與國土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力完善土地二級市場規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。

（二）基本原則。

把握正確方向。 堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，突出市場在資源配置中的決定性作用，著力減少政府微觀管理和直接干預。落實“放管服”改革總體要求，強化監(jiān)管責任，減少事前審批，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，激發(fā)市場活力，增強內(nèi)生動力。

規(guī)范市場運行。 完善交易規(guī)則，維護市場秩序，保證市場主體在公開、公平、公正的市場環(huán)境下進行交易，保障市場依法依規(guī)運行和健康有序發(fā)展，促進要素流動和平等交換，提高資源配置效率。

維護合法權(quán)益。 堅持平等、全面、依法保護產(chǎn)權(quán)。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場主體合法權(quán)益，實現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用和交易建設(shè)用地使用權(quán)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵。切實維護土地所有權(quán)人權(quán)益，防止國有土地資產(chǎn)流失。

提高服務(wù)效能。 強化服務(wù)意識，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場領(lǐng)域政府治理能力和水平。

（三）目標任務(wù)。 建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場，市場規(guī)則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)和監(jiān)管落實到位，市場秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。

（四）適用范圍。 建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設(shè)用地使用權(quán)，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產(chǎn)交易的，應當遵守《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定。

二、完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則，促進要素流通

（五）明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。 將各類導致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)應一并轉(zhuǎn)移。涉及到房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，按照房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)手續(xù)。

（六）明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件。 以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉(zhuǎn)移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規(guī)劃的前提下，由受讓方依法依規(guī)補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應充分保障交易自由；原出讓合同對轉(zhuǎn)讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資或入股方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，參照以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)規(guī)定，不再報經(jīng)原批準建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股的機關(guān)批準；轉(zhuǎn)讓后，可保留為作價出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。

（七）完善土地分割、合并轉(zhuǎn)讓政策。 分割、合并后的地塊應具備獨立分宗條件，涉及公共配套設(shè)施建設(shè)和使用的，轉(zhuǎn)讓雙方應在合同中明確有關(guān)權(quán)利義務(wù)。擬分割宗地已預售或存在多個權(quán)利主體的，應取得相關(guān)權(quán)利人同意，不得損害權(quán)利人合法權(quán)益。

（八）實施差別化的稅收政策。 各地可根據(jù)本地實際，在地方權(quán)限內(nèi)探索城鎮(zhèn)土地使用稅差別化政策，促進土地節(jié)約集約利用。

三、完善出租管理，提高服務(wù)水平

（九）規(guī)范以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租管理。 以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)租的，不得違反法律法規(guī)和有償使用合同的相關(guān)約定。

（十）規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租管理。 以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，應按照有關(guān)規(guī)定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續(xù)。建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的批準手續(xù)。

（十一）營造建設(shè)用地使用權(quán)出租環(huán)境。 市、縣自然資源主管部門應當提供建設(shè)用地使用權(quán)出租供需信息發(fā)布條件和場所，制定規(guī)范的出租合同文本，提供交易鑒證服務(wù)，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。統(tǒng)計分析建設(shè)用地使用權(quán)出租情況及市場相關(guān)數(shù)據(jù)，定期發(fā)布出租市場動態(tài)信息和指南。

四、完善抵押機制，保障合法權(quán)益

（十二）明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)抵押的條件。 以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法依規(guī)設(shè)定抵押權(quán)，劃撥土地抵押權(quán)實現(xiàn)時應優(yōu)先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)。以租賃方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，根據(jù)租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。

（十三）放寬對抵押權(quán)人的限制。 自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人申請以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)辦理不動產(chǎn)抵押相關(guān)手續(xù)，涉及企業(yè)之間債權(quán)債務(wù)合同的須符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

（十四）依法保障抵押權(quán)能。 探索允許不以公益為目的的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資。各地要進一步完善抵押權(quán)實現(xiàn)后保障原有經(jīng)營活動持續(xù)穩(wěn)定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關(guān)人權(quán)益不受損。探索建立建設(shè)用地使用權(quán)抵押風險提示機制和抵押資金監(jiān)管機制，防控市場風險。

五、創(chuàng)新運行模式，規(guī)范市場秩序

（十五）建立交易平臺。 各地要在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機構(gòu)或平臺基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)，大力推進線上交易平臺和信息系統(tǒng)建設(shè)。

（十六）規(guī)范交易流程。 建立“信息發(fā)布—達成意向—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。各地要加強交易事中事后監(jiān)管，對違反有關(guān)法律法規(guī)或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規(guī)定的，不予辦理相關(guān)手續(xù)。

（十七）加強信息互通共享。 加強涉地司法處置工作銜接，涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，自然資源主管部門應當向人民法院提供所涉不動產(chǎn)的權(quán)利狀況、原出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)情況等。建立健全執(zhí)行聯(lián)動機制，司法處置土地可進入土地二級市場交易平臺交易。加強涉地資產(chǎn)處置工作銜接，政府有關(guān)部門或事業(yè)單位進行國有資產(chǎn)處置時涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應征求自然資源主管部門意見，并將宗地有關(guān)情況如實告知當事人。自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、市場監(jiān)管等主管部門應加強對涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管。加強建設(shè)用地使用權(quán)與房地產(chǎn)交易管理的銜接，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押涉及房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門與自然資源主管部門應當加強信息共享。

六、健全服務(wù)體系，加強監(jiān)測監(jiān)管

（十八）提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)。 在土地交易機構(gòu)或平臺內(nèi)匯集交易、登記、稅務(wù)、金融等相關(guān)部門或機構(gòu)的辦事窗口，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”，大力精簡證明材料，壓縮辦理時間，提高辦事效率和服務(wù)水平。發(fā)揮土地交易機構(gòu)或平臺的專業(yè)優(yōu)勢，提供法律、政策咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環(huán)境。

（十九）培育和規(guī)范中介組織。 發(fā)揮社會中介組織在市場交易活動中的橋梁作用，發(fā)展相關(guān)機構(gòu)，為交易各方提供推介、展示、咨詢、估價、經(jīng)紀等服務(wù)。各地要加強指導和監(jiān)管，引導社會中介組織誠信經(jīng)營。

（二十）加強市場監(jiān)測監(jiān)管與調(diào)控。 健全土地二級市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度，完善監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)。嚴格落實公示地價體系，定期更新和發(fā)布基準地價或標定地價；完善土地二級市場的價格形成、監(jiān)測、指導、監(jiān)督機制，防止交易價格異常波動。土地轉(zhuǎn)讓涉及房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)資金來源應符合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購地和融資的相關(guān)規(guī)定。強化土地一、二級市場聯(lián)動，加強土地投放總量、結(jié)構(gòu)、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強對土地市場的整體調(diào)控，維護市場平穩(wěn)運行。

（二十一）完善土地市場信用體系。 土地轉(zhuǎn)讓后，出讓合同所載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，受讓人應依法履約。要加強對交易各方的信用監(jiān)管，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。各地要結(jié)合本地區(qū)實際，制定土地市場信用評價規(guī)則和約束措施，對失信責任主體實施聯(lián)合懲戒，推進土地市場信用體系共建共治共享。

七、保障措施

（二十二）加強組織領(lǐng)導。 各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認識完善土地二級市場的重要性，結(jié)合實際研究制定實施細則和配套措施，確保各項工作舉措和要求落實到位。各級自然資源、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務(wù)、市場監(jiān)管、金融等主管部門要建立聯(lián)動機制，明確分工，落實責任，做好人員和經(jīng)費保障，有序推進土地二級市場建設(shè)。已依法入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，可參照本意見執(zhí)行。

（二十三）重視宣傳引導。 加大對土地二級市場相關(guān)政策的宣傳力度，及時總結(jié)推廣各地典型經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，擴大土地二級市場影響力、吸引力，調(diào)動市場主體參與積極性。合理引導市場預期，及時回應公眾關(guān)切，營造良好的土地市場輿論氛圍，提升市場主體和全社會依法規(guī)范、節(jié)約集約用地的意識，切實提高資源利用效率。

（二十四）嚴格責任追究。 強化監(jiān)督問責，對違反土地二級市場相關(guān)規(guī)定的地方政府和有關(guān)部門、單位以及責任人員嚴格實行責任追究，堅決打擊各種腐敗行為。

   國務(wù)院辦公廳         

2019年7月6日 

（文章來源：中央人民政府官網(wǎng)）